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關于創新“公調對接”機制的實踐與思考
www.wsrvyy.icu 】 【 2019-12-16 08:57:47 】 【 來源:宜賓長安網 】

  建立健全“公調對接”工作機制,推動人民調解與行政執法對接互動、行政資源與社會資源優化整合、調解疏導與司法救濟相互補充,是對“楓橋經驗”的創新與發展,是推動社會治理體系現代化的有力舉措。筆者立足宜賓社會治理和矛盾糾紛多元化解工作實際,緊扣中央、省委、市委對新形勢下推進社會治理工作的新任務和新要求,進行了深入調查研究,提出建議和思考。

  

  一、推進“公調對接”的總體思路

  

  ——“公調對接”基本內容解讀。“公調對接”,公安機關對接報的職責范圍以內的矛盾糾紛及時受理調處;對非職責范圍內的矛盾糾紛,通過一定程序、手續,及時分流移交到司法、交通、衛生、人社等有調解職能的機構進行調處,確保矛盾糾紛調處的及時性、合法性和有效性。“公調對接”包含4個層次的內容:一是深化社會基層治理的層次。依靠基層黨委政府,調動基層組織和群眾力量,推進基層善治,避免和減少糾紛的發生。二是及時調和矛盾糾紛的層次。構筑科學合理的解紛防線,促進糾紛通過前端防線有效解決和過濾。三是減少糾紛進入執法的層次。通過完善“公調對接”程序,引導適宜通過調解方式解決的糾紛在執法前向調解機構分流。四是執法解紛的層次。構建一個梯度性的案源治理機制,將矛盾糾紛化解工作貫穿到執法辦案的全過程、全領域,有效減少“衍生案件”。

  

  ——推進“公調對接”的必要性。“公調對接”,是推進國家社會治理體系和治理能力現代化的一項重要舉措。第一,從公安自身需求上看。一方面,當前各類案件高位運行態勢并未得到根本改變,從源頭上預防和減少矛盾糾紛,是公安解決人案矛盾的治本之策。另一方面,案件的高位運行可能導致執法辦案的質效得不到保障,糾紛不能實質性化解。同時,基于工作職能考量,公安也應通過有效的裁判來引領社會風尚,引導正確價值導向。第二,從尊重傳統的接續性上看。與走剛性的司法訴訟程序相比,通過調解、公證、仲裁等非訴糾紛解紛方式更加柔性,符合中國傳統文化中的“厭訴”傳統,有利于避免“一場官司十年仇”。第三,從社會治理全局來看。“楓橋經驗”是黨領導人民創造的一套行之有效的社會治理方案,是推動社會治理方式和治理能力提升的重要手段,“公調對接”是新時代下對“楓橋經驗”的堅持和傳承,是深化司法體制和社會體制改革的應有之義,對推動基層社會治理的創新發展有重要作用。

  

  ——推進“公調對接”的基本理念。一是堅持共治共贏,實現“公調對接”的聯建共享。“公調對接”側重于不同主體的相互作用或聯合行動,使矛盾糾紛的利益沖突得以調和,事關社會方方面面,不僅公安、司法、綜治等部門要參與,更要發動社會各階層、各群體共同參與,通過共建、共推,實現糾紛共治、效果共贏的目標。二是堅持全域全程,實現“公調對接”的全域覆蓋。要將“公調對接”貫穿到矛盾糾紛多元化解工作的全過程,必須從橫、縱兩個方向入手。從橫向上,要將公安與司法行政、交通運輸、自然資源、扶貧移民、農業農村等單位聯系起來,實現“橫向到邊”;從縱向上,要將“公調對接”工作向縣(區)、鄉鎮(街道)、村(社區)延伸,實現“縱向到底”。三是堅持多點多極,實現“公調對接”的多元發展。公共事務的管理應該是多元主體參與、多方責任共擔、多種機制共振、多樣資源整合的過程,因此,廣泛動員多方社會主體參與,共同承擔治理責任,分擔治理風險,是“公調對接”的應有之義。同時,要打造多元化方法體系,堅持預防措施、解紛措施和修復措施并重,訴訟方式與非訴訟方式結合,政策工具和社會工具兼顧,線下實體平臺與線上網絡平臺共融,將多方主體和多元手段結合起來,是推進“公調對接”的主要方式。

  

  二、“公調對接”需要理清的幾種關系

  

  ——“公調對接”與“楓橋經驗”的關系。首先,“公調對接”繼承了“楓橋經驗”的基本精神。“矛盾就地化解”是“楓橋經驗”的目標追求,也是“公調對接”的目標追求;“發動和依靠群眾”是“楓橋經驗”的糾紛解決方式,也是“公調對接”注重的糾紛解決方式,且兩者的遠景目標都在于引領基層治理。因此,“公調對接”是對“楓橋經驗”的堅持和傳承。其次,“公調對接”擴展了“楓橋經驗”的糾紛化解鏈條。“楓橋經驗”側重于糾紛產生后如何有效化解,而“公調對接”堅持全程全域治理,不僅關注糾紛產生后的化解,還關注糾紛產生前的源頭防范,并通過提升群眾對糾紛的自我防范意識,進而將糾紛防范于未然。第三,“公調對接”延伸了“楓橋經驗”的糾紛化解領域。就糾紛化解而言,一直存在內外兩個方面的問題。內部問題處理不好,會影響外部糾紛的化解,因此對糾紛的治理應做到內外兼顧。“楓橋經驗”側重于糾紛的外部化解,而“公調對接”則已經涵蓋進入執法程序的各個階段,既要求公安內部各部門齊心協力、共同參與,也要求公安之外各部門的多元共治,推動對糾紛的內外協調治理。

  

  ——“公調對接”與社會治理的關系。首先,“公調對接”是社會治理體系不可或缺的部分。社會治理涉及領域眾多,應當是一個完備的體系,需要把系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理結合起來,法治化是推進新時代社會治理工作的主要著力點,而“公調對接”是推動社會治理法治化的重要抓手。通過“公調對接”,可以實現解決表層矛盾向解決深層次問題轉變,如通過類案的預防推動決策與執法的規范,通過個案的解決來普及權利義務的法律邊界,通過剛柔并濟的多元化機制及時修復受損的社會關系等等。其次,“公調對接”是構建新時代社會治理格局的重要內容。習近平總書記指出,“要完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體系,打造共建共治共享的社會治理格局”。“公調對接”是將矛盾化解工作納入法治化軌道解決的重要途徑,也是促進社會善治的重要途徑;“公調對接”堅持把非訴方式挺在解紛工作的前面,充分體現了系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理有機結合,自治、法治、德治三治融合的治理思路。

  

  ——“公調對接”與司法改革的關系。首先,“公調對接”是司法體制改革的必然選擇。通過“公調對接”,構建以法律法規為準繩的規則體系,將法治精神、法治理念貫穿于矛盾化解各個環節,突出矛盾化解在規范社會行為、引領社會風尚中的重要作用,讓人民群眾明白法律保護什么、制裁什么,讓每一個人都自覺履行法定義務、社會職責,為經濟社會穩定發展營造良好法治環境。其次,“公調對接”是破解司法改革難題的重要途徑。隨著司法體制綜合配套改革的深化,相關問題不斷涌現,如配套制度不健全、運行機制需要調整、操作規范需要細化等等。通過“公調對接”,有效整合社會資源和民間智慧,從源頭上預防和減少涉法涉訴矛盾糾紛,以訴訟外的調解、仲裁、行政裁決等司法解紛替代方案為當事人提供更加多元的選擇,以柔性方式緩和剛性的訴訟程序和法律裁判帶來的沖擊,在整個社會層面降低糾紛解決的成本和風險,實現緩解案多人少矛盾,節約司法資源,促進社會和諧的多贏效果。

  

  三、宜賓市對“公調對接”的探索實踐

  

  ——突出一盤棋理念,形成多元共治大格局。將“公調對接”工作作為黨政主抓的民心工程和基礎工程扎實推進。一是突出目標導向抓推進。以前置防線、前瞻治理、前端控制、前期處置為著眼點,牢固樹立運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護穩定的理念,確立“調解優先、能調則調、多調少罰”的原則,按照“試點先行、以點帶面、整體推進、打造品牌”總體思路,迅速形成“政法牽頭,綜治、公安、司法、財政、人社參與,市、縣(區)條塊聯動”工作格局,市、縣(區)分別成立專門領導小組,推動“公調對接”提速加碼。二是突出責任導向抓落實。市委市政府將“公調對接”工作納入年度保證目標和績效考核范圍,并列入市委市政府重點工作聯席會內容每月研究督辦,推動責任落實、措施落地。市委書記、市長提出“隱患排查常態化、整改落實常態化、督促檢查常態化”要求,推動社會治理從末端處置向源頭防范、從被動維穩向主動維穩、從事后應急向常態化解的根本轉變,統一全市思想認識。市委政法委將其納入綜治和平安建設要點,加強協調指導,嚴格督導檢查,逗硬落實綜治領導責任制,做到責任明確、協調聯動、推進高效。公安、司法行政部門切實履行主體責任,將“公調對接”機制建設與創新群眾工作方法結合起來,健全人民群眾利益協調、訴求表達、權益保障機制,強化預警預測預防,嚴防矛盾上交、問題上行、風險外溢。各地各部門上下聯動、齊抓共管,確保“公調對接”工作有力有序推進。三是突出專業化導向抓保障。配備一支專業化較高、穩定性較強的調解隊伍,是“公調對接”有效開展的前提和保證。各級政府統籌解決派駐人民調解員所需經費,按照每人每年4.2萬元的標準保障駐所人民調解員工資待遇,統一“五險一金”等基本福利,根據案件難易程度發放個案補貼,并對成功調解的重大復雜矛盾糾紛實行“一事一獎”,充分調動調解員隊伍的主觀能動性和工作積極性,增強了他們的歸屬感和榮譽感,從根本上促進了調解員隊伍的專職化、專業化。依照“本地、就近”的思路,注重從“五老”、新鄉賢、網格員、“紅袖套”、平安志愿者中推選和聘用駐所人民調解員,并經考核、注冊、培訓后持證上崗,與派出所值班組捆綁運行,24小時隨班作業,確保駐所調解工作無縫聯勤。目前全市共配備專家人才庫成員197名、專職調解員208人、兼職調解員359人。

  

  ——突出規范化要求,實現工作運行大聯動。對“公調對接”進行全流程推演,出臺一系列具有指導性、規范性、操作性的文件,并嚴格督促實施落實。一是統一組織管理建架構。理順“公調對接”組織管理機制,建立“財政保障、聯合招錄、司法培訓、公安管理”基本架構,各級政府按照屬地管理、分級負擔原則提供經費保障,司法行政機關會同公安機關聯合招錄派駐人民調解員,司法行政機關負責對駐所人民調解室的工作指導以及調解員的教育培訓和考核獎懲,公安機關負責對派駐人民調解員的日常管理和工作實績記錄,檢察院、法院負責對調解案件的法律監督、重大調解案件司法確認等工作。制發駐公安派出所調解工作室《規范化建設辦法》《人民調解員管理辦法》和《專家參與駐公安派出所人民調解室調解流程》,規范人民調解室的內部設置和形象展示,樹立嚴謹規范、高效務實的“公調對接”形象。二是統一工作模式促聯動。明確聯動調處范圍,除屬于非警務警情的民間糾紛外,在法律法規框架內,把適用調解的治安案件、刑事和解案件納入進來,最大限度化解社會矛盾、防止減少“民轉刑”案件、提升社會效果。完善聯動調處流程,把110接處警與人民調解銜接、公安派出所接處警與派駐人民調解員銜接兩種形式作為重點和關鍵,規范和統一聯動調解的委托移交程序以及辦理工作流程,建立派駐人民調解員白天坐班、夜晚響應值守制度,確保聯動調處職責明晰、對接暢通。建立聯動調處評價體系,實行跟蹤回訪,定期回訪矛盾糾紛當事人,并把當事人反饋情況納入公安綜合評價系統,客觀評價調解員和接處警民警工作效果。三是統一工作規范抓長效。堅持邊建設、邊運行、邊總結,探索建立長效管用的制度機制。統一制發聯席會議、定期排查、信息反饋、跟蹤回訪、考核評價、問責追責等制度規范,統一印制《業務文書格式》,構建從接到群眾報警訴求、開展工作聯動對接、穩控化解矛盾問題,到督促執行調解協議全過程的標準化操作流程,并對每一起矛盾糾紛按照案件卷宗標準收集完善檔案資料,做到有章可循、有據可查、有人負責、有人監督。同時對進入人民調解流程的案件,公安機關不停止調查取證工作,確保調解及案件辦理后續工作順利進行。

  

  ——突出智能化目標,實現矛盾化解在線上。順應時代要求,積極推動“公調對接”與現代科技深度融合,實現社情民情精細捕獲、隱患風險精確預警、分析溯源精辟全面、突發警情精準處置。一是搭建警情分流處置平臺。在全省率先實現“110”接處警平臺和“12345”市民服務平臺聯動對接,融合全市62條行政服務熱線和146個行業部門資源,明確23類非警務警情的分流處置流程,有效提升多部門協同作戰能力。依托矛盾糾紛多元化解信息系統,構建起矛盾受理、分流指派、結果反饋、社會評價的閉環式網上管理流程。加強“警情分流、無縫銜接”機制建設,把大量非警情矛盾糾紛通過規范程序分流化解,實現派出所職能回歸和勤務模式改革優化,集中精力抓實抓治安防控、違法打擊、便民服務等基層基礎工作。自“公調對接”工作開展以來,全市刑事案件、治安案件同比分別下降28.75%、12.65%,其中主城區可防性案件同比下降32.9%。二是搭建專家智庫遠程調解平臺。組建涵蓋司法、人社、自然資源、金融、衛生等行業系統的197名專家智庫,以及法學會法學專家人才庫。研發APP網絡連線軟件,統一配置調解專家信息查詢庫,實時邀請智庫專家通過電話溝通、視頻聯線等方式,各駐所調解室增配專業平板會議系統、高清攝像頭、音頻通話設備等,依托科技信息化手段異地開展矛盾糾紛調處,打破空間阻礙和調解人員知識瓶頸,各類疑難案件專家調解參與率達87%。三是搭建重點(特殊)人員管控預警平臺。強化綜合治理,將“公調對接”與重點人管控相銜接,針對調解工作中發現的有極端行為傾向、可能危害社會的人員,由駐所調解室提交錄入重點(特殊)人員管控預警系統,當前關注人員信息360條、納入管控 230人,做到重點人員精細感知、隱患風險精細預警、突發警情精準處置、分析溯源精辟全面。

  

  ——突出社會化要求,實現定爭止分在基層。推動資源優化整合、專群協同結合、工作聯動融合,打造共建共治共享新格局。一是實現司法行政與公安工作聯動融合。依托警務運行機制改革后“快速出警、專業處警”等優勢,建立快速出警現場調解機制,巡防出警隊一線出警時現場調解矛盾糾紛,并設定優秀評價指引指標,與部門績效考核直接掛鉤,糾紛警情現場調結率達80%。建立專業處警治安調解機制,對不具備現場調解條件或現場調解失敗的糾紛類警情,由巡防出警隊移交辦案處警隊甄別分流處置。建立民警、調解員多元交互調解機制,促進公安、司法、街道調解公信力疊加,使公安機關接處警總量中占42.2%的非警務警情得以分流處置,實現人民調解與治安調解對接互動、公安資源與社會資源優化整合、調解疏導與司法救濟相互補充。二是實現專門工作與群眾工作聯動融合。堅持“尊重民意、回應民需”,加強社會組織培育,率先成立宜賓市多元化解糾紛促進會,推動糾紛化解組織自律,培育新型糾紛化解組織,承辦黨委政府委托事項,推動各類社會組織多元化、專業化、本土化、規范化發展。推動公安機關剛性措施與人民調解柔性方法有機融合,對接專家人才庫和專門性調解組織,發動更多社會力量參與,對矛盾化解既“依法辦”,也“依理辦”。優化“多元共治、組團調解”功能,推行領導調、行業調、專家調、訴非調、組團調、隨手調、在線調“七聯調”模式,建立健全人民調解、行政調解、司法調解、家事調解、信訪、訴訟、疑難糾紛會診、交通事故快出快賠“八大銜接”機制,有效解決資源力量“散”、糾紛化解“難”、群眾奔走“怨”等問題。三是實現單一手段與開放共治聯動融合。建立“一心多元”模式,農村派出所和警務室整合利用派出所改革后的基礎設施和各類資源,建立“一心多元”模式,以綜治中心為依托,整合各類信息、資源、力量入駐,并將法學會“專家會診”、心理健康咨詢服務等工作嵌入其中,突出 “一站式”服務。以黨建引領警務,在一線調解組織和基層網格中建立黨支部或黨小組,發動基層網格員、黨員干部、駐村(社)干警、群防群治隊伍以及鄉賢紳士等各方面力量,把基層黨建的政治優勢轉化為基層治理的工作優勢,實現自治、法治、德治協同推進,助推鄉村振興戰略實施。強化市、縣(區)矛盾糾紛多元化解協調中心的指揮中樞作用,加強對“公調對接”的業務指導、培訓考核、專業支持、重大糾紛委托調解、復雜案件審核、個案補助發放、調解個案評比等功能,健全人民群眾利益協調、訴求表達、權益保障機制。將“公調對接”納入網格化服務管理,主動開展矛盾糾紛排查化解,由“坐等群眾上門”變為“服務管理下沉”,提高預測預警預防能力,實現問題就地解決、矛盾不上交。

  

  四、宜賓市在“工調對接”實踐中的短板分析

  

  ——依法調解意識還需進一步增強。少數調解人員為了盡快消除矛盾、減輕對抗,有的運用“抹稀泥”式的調解,沒有維護好調解當事人的合法權益;有的方法機械老套,沒有將法、理、情有機結合起來,甚至以情代法,有失公平公正;有的調處方式簡單粗暴,在引導群眾依法表達訴求上做得不夠,致使矛盾擴大化,甚至引發“民轉刑”,給維護社會穩定工作帶來新的著火點。

  

  ——多元化解合力還需進一步增強。個別地方矛盾糾紛多元化解協調中心作用發揮不夠。“三大調解”之間,訴訟與非訴訟之間的銜接機制尚未完全理順,信息聯通、糾紛聯排、力量聯動、矛盾聯調的機制還有待進一步完善;在專業調解領域,少數單位過多強調本部門單位利益,大局意識不足,非迫不得已不愿與其他部門單位溝通協調,各自運轉甚至不作為現象突出,導致部分糾紛因溝通不暢而增加調解時間和成本,影響矛盾糾紛化解效率。

  

  ——源頭治理體系還需進一步完善。少數地方在矛盾糾紛排查上流于“走一走、看一看、問一問”狀態,沒有深入了解群眾所思所想、所怨所盼,致使矛盾糾紛處于“隱身化”狀態而未被發現;對矛盾糾紛的新情況、新特點分析不夠,不能對癥下藥、有的放矢,矛盾化解質量不高、效果不佳;對重大決策、重大工程、重點項目,沒有認真組織開展社會穩定風險評估,造成少數項目工程“帶病啟動”,為矛盾集中爆發埋下種子;對推進基層人民調解組織建設重視不夠,致使基層人民調解員調解矛盾糾紛能力不足、積極性不高。

  

  ——基層底板還需進一步加固。在調解力量和工作保障方面,專職調解員數量還不能滿足工作需要,兼職調解員多數由村社干部兼任,且身兼多職,很難有足夠的時間和精力做好調解工作。部分調解人員文化程度較低,工作業務不精,個別地方的“個案補貼”“以獎代補”經費預算偏少,工作積極性和主動性不足,制約了工作的高效開展。

  

  五、克服“公調對接”短板的路徑與方法

  

  ——推進基層善治,止糾紛于未發。“公調對接”的工作重點在基層,關鍵在基層政法單位,應突出公安、司法、司法行政等單位在基層治理中的主力軍作用,推動形成“黨委政府主導、部門各司其職、多元協同參與、城鄉社區自治、司法推動保障”的工作格局。一是引導基層自治。要通過“公調對接”,充分發揮基層公安派出所、司法所、法庭等政法單位的紐帶作用,建立與基層黨委政府、村(社區)的指導協作關系;積極參與基層決策,支持基層黨委政府依法決策、科學決策;與村社自治組織有效銜接,引導矛盾糾紛自我預防、化解;參與培育民間調解、行業調解、志愿服務等村社調解工作力量。二是推動基層法治。要通過“公調對接”,基層公安派出所、司法所、法院等政法單位著力強化基層共性問題研判,著力下沉司法力量,通過開展治安巡邏、法治教育、法治講壇等活動,以案說法、以事普法、以理送法,指導群眾在法治軌道上參與治理、主張權利、解決紛爭。三是引導基層德治。要通過“公調對接”,把宣傳、文化、衛生、教育、民政等部門的作用發揮好,更加突出文化的引領功能和道德的教化作用,大力總結、提煉、宣傳體現公序良俗的典型案例,深度挖掘和弘揚“孝善”文化、“和諧”文明、“無訟”傳統,健全居民公約、村規民約,培育心口相傳的城鄉社區精神,增強群眾的認同感、歸屬感、責任感,從而止紛爭于未發。

  

  ——集合多元力量,解糾紛于萌芽。一是圍繞重大項目,共謀涉眾涉穩糾紛源頭治理之策。重大項目建設是產生矛盾糾紛的重點領域,因此,在項目決策階段的風險預判評估、防控,以及出現糾紛后的聯動應對就顯得尤為必要。為避免項目建設出現矛盾、發生風險,基層政法單位通過“公調對接”,主動向黨委政府及相關職能部門提示糾紛隱患、提出建議,為科學決策提供參考。二是圍繞主導產業,共建專業化解紛力量。促進產業內糾紛治理的基礎要素是建設專業化解紛隊伍,基層政法單位應通過“公調對接”,強化工作指導,充分發揮主管部門、行業協會組織的作用,大力培育行業調解組織,加強業內依法治理,打造以企業(行業)內自我預防化解為主、第三方調解為輔、訴訟托底的“訴源治理”模式。三是圍繞矛盾糾紛多發領域,搭建多元解紛平臺。在矛盾糾紛多發領域,各級矛盾糾紛多元化解中心應積極作為,發揮主渠道作用,推動各部門健全主管領域糾紛的調解制度,大力培育行業性、專業性調解組織,加強與人民調解、行業調解、司法調解的銜接聯動,建立多發類案的聯動處理平臺,形成矛盾糾紛受理、調處、結果反饋的閉環運行系統。

  

  ——協同專業資源,化糾紛于訴前。一是推進公安工作與調解工作協同。通過在公安派出所設置調解室,引入人民調解員、律師調解員、法官調解員、專業調解員等調解人員入駐,并通過建立完善處警治安調解機制、民警和調解員之間的多元交互調解機制等機制,公安根據受理的案件類型、糾紛類型進行分流,推動訴訟與非訴訟糾紛解決方式在工作流程、效力確認等方面有機銜接,從而減輕基層公安調解負擔、解放警力。二是推動“三大調解”之間工作協同。人民調解、行政調解、司法調解是非訴解紛的主要方式,在業內被稱作“三大調解”,其調解主體不同、工作領域不同、調解協議的法律效力不同,各自有各自的優點,各自有各自的不足。通過以“公調對接”為突破口,健全“三大調解”之間的銜接協作機制,將人民調解的主動性、簡捷性、廣泛性等優勢與行政調解、司法調解的專業性、規范性等優勢結合起來,是提升調解工作的公信力、優化矛盾糾紛化解效能的有效方法。三是圍繞職業化要求推動配套政策協同。建立專職調解員職業資格認證制度,對專職調解員的職業素養、職業道德、法律政策水平、語言溝通能力、身體條件等作出規定,從而保證調解員的執業水平。建立調解員教育培訓制度,對專職或非專職調解員進行定期培訓,改善培訓方法,優化培訓效果,提高調解員的專業知識水平和專業技能。建立調解員薪酬體系,將調解工作經費納入政府財政預算,為專職調解員提供薪酬保障,對非專職調解員給予適當補貼,確保調解員的工作積極性。

  

  “大鵬之動,非一羽之輕;騏驥之速,非一足之力”。“公調對接”是一項長期的系統工程,還需持之以恒、常抓不懈,并不斷結合工作實際創新路徑、方法,引領、推動和保障多元解紛力量資源協調參與,不斷傳承和創新新工作實踐,持續深化多元化糾紛解決機制改革,才能發揚好新時代“楓橋經驗”這塊“金字招牌”。

  

  (市委政法委副書記  黃燕)


編輯:雷穎

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